ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПОГРАНИЧНАЯ СЛУЖБА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ, ИСТОРИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ
Ровно 30 лет назад – 30 декабря 1993 года Президент Российской Федерации подписал Указ «О создании Федеральной пограничной службы – Главного командования Пограничных войск Российской Федерации».
Россия имеет практически тысячелетний опыт охраны пограничных рубежей, государственной границы страны. На протяжении веков порубежники и пограничники России входили в состав различных органов государственного управления. Новая же государственная структура – ФПС России – впервые стала особым федеральным органом ис-полнительной власти, который и был призван обеспечивать реализацию государственной пограничной политики Российской Федерации. Центральное место в его деятельности стали занимать вопросы выработки и реализации мер, направленных на обеспечение надежной охраны и защиты государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России, охрану био¬логических и других природных ресурсов в морских пространствах страны.
Федеральная пограничная служба России, как федеральный орган исполнительной власти, возглавила единую центра¬лизованную государственную систему, в которую вошли: Пограничные войска Российской Федерации, органы пограничного и иных видов контроля на государственной границе, оперативные органы, органы пограничной стражи, органы морской охраны, военные образовательные учреждения про¬фессионального образования, а также предприятия, учреждения и организации, которые в соответствии с федеральным законодательством были переданы в подчинение ФПС России.
Возглавил вновь учрежденную службу Директор ФПС России – Главнокомандующий Пограничными войсками Российской Федерации, наделенный правами федерального министра. На эту должность был назначен потомственный военный генерал-полковник Андрей Иванович Николаев, к тому времени уже полгода стоявший во главе пограничных войск как Заместитель министра безопасности – командующий Пограничными войсками России.
С образованием ФПС России задачи российских пограничников по сравнению с прежними периодами истории стали более разносторонними и многогранными. Новая служба не просто стала охранять государственную границу страны, она стала во взаимодействии с другими министерствами и ведомствами Российской Федерации обеспечивать в пограничном пространстве страны надежную и широкомасштабную защиту политических, экономических, военных и других интересов России. При этом ФПС России стала координатором общих усилий министерств и ведомств государства в данной области деятельности.
Нужно признать, что тогда – в конце декабря 1993 года – все начиналось практически с «чистого листа»: новое государство, новые необустроенные участки государственной границы, отсутствие необходимой законодательной и нормативной правовой базы, большой некомплект пограничных войск страны, крайне низкое их финансирование. Поэтому объявленную в Указе Президента Федеральную пограничную службу России еще только предстояло создать. Для этого потребовался не один год.
По прошествии 30 лет с тех событий можно выделить два основных этапа в создании и совершенствовании Федеральной пограничной службы России, каждый из которых имел свои принципиальные отличия и свое историческое значение.
Первый (1993–1997 гг.). Это был этап разработки и принятия концепции охраны государственной границы Российской Федерации. На этом этапе была осуществлена выработка государственной пограничной политики, формирование законодательной и нормативной правовой базы пограничной деятельности государства, определение приоритетных направлений этой деятельности в сфере межгосударственных отношений в области совместной охраны границ, нейтрализации вновь обнаружившихся многочисленных угроз безопасности государства.
Именно на этом этапе остро стояла задача строительства российских пограничных войск и других субъектов пограничной службы России, доведения их численности и качественного состояния их сил и средств до уровня, обеспечивавшего качественное решение задач нейтрализации угроз безопасности Российской Федерации в ее пограничном пространстве, надежной охраны и защиты государственной границы страны. В силу этого от ФПС России требовалось разработать широкий комплекс мер, направленных на реорганизацию имевшихся в Российской Федерации пограничных войск.
В числе первоочередных мер в данной области были определены следующие:
– реорганизация в центре и на местах органов управления пограничными войсками с перспективой их последующего совершенствования;
– установление и укрепление связей с местными органами власти (в первую очередь в приграничье страны);
– привлечение к охране государственной границы невойсковых формирований (казачества, пограничной стражи, добровольных народных дружин);
– подготовка резервов из местного населения для усиления охраны границы;
– восстановление в полном объеме и приведение к новым требованиям воспитательной работы в пограничных войсках и органах;
– доведение до необходимых уровней материально-бытового и финансового обес¬печения пограничных войск, при которых они могли бы решать возложенные на них государством задачи в полном объеме и т.д.
Первый этап был временем становления как собственно ФПС России, так и пограничных войск и пограничных органов. В ходе его решалась задача повышения эффективности служебно-боевой деятельности пограничников Российской Федерации в интересах решительного перелома ситуации в пограничном пространстве страны.
Второй этап (1998–2003 гг.) – этап совершенствования Федеральной пограничной службы России. Он характерен тем, что сформированные пограничные войска и пограничные органы получили дальнейшее совершенствование и развитие. Их численность, вооружение и техническая оснащенность были доведены до необходимого уровня. Они приобрели стройную и дееспособную структуру, обрели способность на принципиально новом уровне решать задачи по охране и защите интересов и прав личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации.
Хотя, как известно, редко что создается «на пустом месте». Многим событиям в жизни, как правило, предшествуют какие-то причины, факторы, предпосылки. Поэтому, справедливости ради, сегодня необходимо сказать и о подготовительном периоде создания ФПС России. К этому периоду можно отнести события распада Советского Союза и неудавшихся попыток организовать совместную охрану внешних границ Содружества Независимых Государств.
На первом этапе создания новой государственной структуры ФПС России стала строиться в условиях, когда еще не были определены многие основы самого нового Российского государства. Ей предстояло самой определять «нишу деятель¬но¬сти» в области защиты интересов Российской Федерации на ее государственной границе и в ее пограничном пространстве. Фактически, назначенное руководство ФПС стало, что называется «на марше», «с колес» принимать важнейшие государственные решения и обеспечивать их неукоснительное исполнение. Работали очень напряженно! Очевидно поэтому порой на 2–3 шага опережали другие министерства и ведомства в разработке и реализации некоторых важнейших направлений пограничной политики Российской Федерации.
В результате этой работы уже 24 марта 1994 г. Президент России утвердил разработанную «Концепцию охраны Пограничными войсками Российской Федерации Государственной границы и исключительной экономической зоны Российской Федерации и внешних границ государств СНГ (на переходный период)».
В основу Концепции были положены принципы мир¬ного разрешения пограничных проблем, развития сотрудничества в охране границ государств СНГ, соответствия боевого со¬става и численности пограничных войск России возлагаемым на них задачам, дей¬ствующему законодательству, международным обязательствам и экономическим возможностям Российской Федерации, а также принципы единоначалия и централизации руководства пограничными войсками.
В первые пять лет функционирования ФПС России удалось обеспечить упреждающую разработку и принятие необходимой законодательной и нормативной правовой базы служебно-боевой деятельности пограничных войск и пограничных органов. В частности, были разработаны, а в некоторых случаях и доработаны «Основы пограничной политики Российской Федерации», Закон «О Государственной границе Российской Федерации», Концепция охраны Государственной границы Российской Федерации и внешних границ государств – участников Содружества, Положение о ФПС России, а также целый ряд важнейших ведомственных нормативных правовых актов, была организована деятельность по разработке законов об исключительной эко-номической зоне, рыболовстве, Пограничной службе.
Эти документы позволили более качественно решать задачи собственно обустройства и охраны государственной границы Российской Федерации, а также государственных границ ряда государств «ближнего зарубежья».
На начальном этапе новая служба испытывала немало сложностей. Одна из них заключалась в том, что в начале 1990-х годов Пограничные войска России приняли под охрану более 13,5 тыс. км новых участков государственной границы страны. Все они не были оформлены в правовом отношении, не оборудованы и не прикрыты инженерными средствами, характеризовались полным отсут¬ствием на них пограничной инфраструктуры и, по сути дела, были неохраняемыми. При этом некоторые государства, в том числе и вновь образовавшиеся из числа бывших республик СССР, стали предъявлять России территориальные претензии.
Такое положение отрицательно сказывалось на экономической ситуации в стране, на развитии общественно-политических отношений в ее приграничных районах. Именно в этих условиях организовывалась охрана государственной границы страны по всему ее периметру, а наиболее опасные ее участки стали охранять в две линии. Такой подход позволил повысить надежность охраны государственной границы страны.
Решение этой задачи осложнялось тем, что руководством России была поставлена задача – придать государственной границе новый облик, при котором на первое место вышли бы соединяющие, а не разделяющие функции границы. С одной стороны, пограничники должны были обеспечить эффективную защиту на государственной границе интересов Российской Федерации в условиях многофакторной системы угроз (причем, преимущественно средствами невоенного характера), а с другой стороны – обеспечить цивилизованное вхождение России в новую систему международных отношений.
Но на ряде направлений пограничники столкнулись с объективной необходимостью локализации и пресечения вооруженных конфликтов между различными враждующими политическими группировками на территориях некоторых бывших республик Советского Союза. В первую очередь это касалось обстановки в Таджикистане. Здесь каждодневно подвергались опасности пограничные наряды, да и целые подразделения. Ситуация осложнялась тем, что в республику из Афганистана через границу постоянно переправлялось оружие, переходили вооруженные банды. Было очевидным, что без применения силы эту задачу решить не удастся. Требовалось принятие неординарного, но эффективного и при этом согласованного решения. И такое решение было найдено и реализовано. Совместными усилиями российских, таджикских и афганских пограничников был разработан и внедрен в служебно-боевую деятельность пограничных войск разведывательно-огневой способ охраны государственной границы. Он оказался весьма эффективным.
В 1992–2000 гг. российские пограничные войска в Таджикистане неоднократно уча¬ствовали в отражении атак незаконных вооруженных формирований со стороны сопредельного государства. За мужество, самоотверженность, героизм и стойкость, проявленные в боях при охране и обороне таджикско-афганской границы 16 пограничников удостоены звания Героя Российской Федерации, 8 из них посмертно.
Своими действиями российские пограничники предотвратили разрастание гражданской войны в Таджикистане. Более того, реализовав целый комплекс разработанных мер, они сумели развести враждующие стороны и принудить их к миру, к прекращению бессмысленного кровопролития.
Сохранявшаяся опасность приграничных вооруженных конфликтов, заметное сокращение вооруженных сил и их вывод из некоторых регионов вызвали необходимость придания российским пограничным войскам новых качеств: повышен¬ных мобильности, автономности и боеспособности. Решение этой задачи было определено как приоритетное направление.
Осуществлявшиеся меры по строительству ФПС тесно увязывались с реги¬ональной политикой Российского государства. Целостность государства, возможность противодейст¬вия агрессивному сепаратизму, эффективная организация приграничного международного сотрудничества, максимальное использование особеннос¬тей геополитического положения регионов на пользу всего государства на-ходились в прямой зависимости от становления и развития Федеральной пограничной службы.
С многими приграничными российскими регионами пограничников объединяли общие заботы и пробле¬мы. ФПС России заключила с некоторыми из них договоры и соглашения по оказанию помощи в охране границы. Местные органы власти и администрация регионов стали активно помога¬ть пограничникам в охране границы на труднодоступных и отдаленных участках, в строительстве, обеспечении, отборе и подготовке кадров для пограничной стражи и других органов пограничной службы. По ряду позиций пограничные подразделения были приняты на дотации пригранич¬ных субъектов Российской Федерации, от которых безвозмездно было получе¬но 120 миллиардов рублей.
Адаптация пограничной службы к новым историческим реалиям потребовала изме¬нить и отношение к системе пограничных округов. В свете намеченных перспектив, они перестали в полной мере соответствовать решению предстоящих задач.
Тогда по инициативе Федеральной пограничной службы, под ее общим руководством были проведены соот¬ветствующие исследования. По их итогам Президент России поставил задачу в 1998 году пе¬рейти от системы пограничных округов к системе региональных управле¬ний ФПС России.
Преобразование пограничных округов в региональные управления подразумевало не просто «смену вывески». За этим стояла вполне адекватная реакция на те качественные изменения, которые происходили в оперативной обстановке на государственной границе и в пограничном пространстве страны. Создание региональных управлений ФПС России позволяло заложить основы формирования комплексной пространственной системы защиты интересов государства, теснее привязать специфику пограничной службы к особенностям регионов. Кроме того, это давало возможность наиболее рационально комбинировать оперативные и войсковые мероприятия, избегая силовых решений на государственной границе.
1 августа 1998 года Президент России подписал Указ, в соответствии с которым пограничные округа были переформированы в региональные управления ФПС России. Всего названным Указом было утверждено 10 региональных управлений: Арктическое, Дальневосточное, Забайкальское, Западное, Калининградское, Северо-Восточное, Северо-Западное, Северо-Кавказ¬ское, Тихоокеанское, Юго-Восточное, Пограничная группа в Республике Таджикистан и 6 оперативных групп (в Грузии, Киргизской Республике, Республике Армения, Республике Белоруссия, Республике Казахстан, Туркменистане). Участки государственной границы, силы и средства, входившие в состав пограничных округов и пограничных групп, были переданы в ведение РУ ФПС России.
Конкретный состав региональных управлений, участки ответственности, задачи, функции, порядок подготовки и ведения служебно-боевых действий войсками и органами РУ, осуществления разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности, деятельности пограничных представителей, других организаций и предприятий определялись приказами Директора ФПС России, иными нормативными правовыми актами.
По преемственности ордена Красного Знамени, которыми были на-граждены пограничные округа, были переданы Северо-Западному, Северо-Кавказскому, Забайкальскому, Дальневосточному, Тихоокеанскому региональным управлениям.
Многое было сделано и в области организации взаимодействия ФПС России с другими исполнительными органами власти Российской Федерации. Это направление было одним из главных в формировании комплексной системы защиты интересов государства в пограничной сфере.
Именно в рамках этого направления деятельности были заложены основы для образования Межведомственной комиссии по пограничной политике Совета Безо¬пасности Российской Федерации, в которую вошли представители 18 минис¬терств и ведомств. В состав Совета Безопасности России был введен Директор ФПС России. Это в значительной мере упростило рассмотрение на высшем государственном уровне важнейших вопросов строительства и применения сил и средств ФПС России. Работа Межведомственной комиссии позволяла своевременно вырабатывать решения по актуальным вопросам пограничной безопасности.
Важную роль Межведомственная комиссия сыграла в разработке «Основ пограничной политики Российской Федерации», ко¬торые были утверждены Президентом в октябре 1996 г. Основы закрепили магистральные направления деятельности ФПС и других субъектов государственной пограничной полити¬ки Российской Федерации, определили их роль и место в системе безопасности нашего государства.
В рамках названных приоритетов удалось организовать эффективные разведывательную, контрразведыва¬тельную и оперативно-розыскную деятельности пограничных войск и пограничных органов. Они позволили заметно ослабить в пограничном пространстве угрозы государству, а в некоторых случаях и полностью их локализовать.
Принципиально иные функции обрел пограничный контроль, который был выведен в отдельную са¬мостоя¬тель¬ную отрасль деятельности ФПС России и явился основой создания единой государственной системы пограничного контроля. В условиях многократно возросших потоков людей, транспортных средств, товаров и грузов через государственную границу Российской Федерации это была, фактически, принципиально новая и архиважная государственная задача. Пограничники в этом случае приняли на себя объединяющие функции. Они сплотили действия на границе таможенной службы, санитарно-ветеринарного контроля, паспортного, визового и других. В результате пограничный контроль был поднят на ту высоту, которой соответствовали задачи, стоящие перед ФПС.
Большое внимание при строительстве Федеральной погранич¬ной службы уделялось дальнейшему развитию ее научно¬го потен¬циала. С этой целью был предпринят ряд мер по со¬зданию целостной системы научного обеспечения деятельности ФПС России. Под руководством Главного штаба Федеральной пограничной службы достаточно результативно стали трудиться коллективы Центра оперативно-пограничных исследований, Научно-исследовательского испытательного технического центра, чуть позже – Научно-исследовательского исторического центра, ряда других научных коллективов.
Преобразование пограничной службы на первом этапе, новые задачи, поставленные пе¬ред ФПС России, потребовали создания принципиально новой системы подготовки кадров. В первую очередь было определено, что новому ведомству нужны офицеры-интеллектуалы, профессионалы новой формации. Профессионалы, которые в случае крайней необходимости могли бы с оружием в руках защищать свою Родину. Они должны были быть подготовлены настолько, чтобы не до-пустить конфликтов, силовых действий, а тем более вой¬ны на границе. Главная их задача должна была состоять не столько в задержа¬нии, в возмездии, сколько в предотвращении са¬мой возможности противоправных действий на государственной границе. В офицере ФПС России видели специалиста, который должен был иметь широкий кругозор, быть квалифицированным разведчи¬ком, контр¬разведчиком, оперативником, юристом, та¬моженни¬ком, строго со¬блюдающим международное право. Федеральная пограничная служба стала создавать сеть собственных пограничных образовательных учреждений различного профиля – войскового, морского, авиационного, инженерного, медицинского, тылового. Были созданы Академия ФПС России, а также Московский, Голицынский, Нижегородский, Калининградский, Курганский, Хабаровский пограничные институты, Высшие офицерские классы морских сил ФПС России, Первый кадетский пограничный корпус. Учебные заведения ведомства в запланированные сроки вышли на «проектную мощность». Это позволило на 70 процентов собственными силами обеспечивать пограничные органы и войска специалистами различного профиля.
При решении всех этих важнейших задач пришлось преодолевать насущные трудности 1990-х годов – крупным недофинансированием ФПС России. Выделяемые государством в те годы финансовые средства длительное время поз¬воляли обеспечивать лишь выплату денежного содер¬жания и заработной платы военнослужащим и гражданским специалистам, а также социальные выплаты, минимальную закупку про-довольствия и медикаментов.
На закупку необходимых объемов горюче-смазочных материалов и боеприпасов финансовых средств просто не хватало. Пограничники вынуждены были придерживаться режима жесточай¬шей экономии, изыскивать нестандартные ре¬шения, добиваться поддержки и материальной помощи от местных предприятий, фирм, органов исполнительной власти субъектов Россий¬ской Федерации.
Но, несмотря на все трудности, и в первую очередь финансовые, уже к середине 1997 года были исполнены три про¬граммы строительства и развития нового ведомства Российской Федерации и завершен период создания Федеральной пограничной службы России как специальной государственной служ¬бы.
В последующие пять лет под руководством генерал-полковников Николая Николаевича Бордюжи и Константина Васильевича Тоцкого была проведена огромная работа по развитию вновь созданного пограничного ведомства.
В целом за небольшой исторический отрезок времени были решены такие крупные задачи, как:
– сохранение, восстановление и увеличение потенциала отечественных пограничных войск;
– принятие под охрану новых участков государственной границы Российской Федерации и создание на них современной пограничной инфраструктуры;
– реализация новых форм и способов обеспечения и защиты интересов России на государст¬венной границе;
– обеспечение российского пограничного присутствия в наиболее важных зонах геополитических интересов страны;
– создание собственной современной системы подготовки кадров войск и органов пограничной службы.
Развитие по¬граничного сотрудничества стало одним из основных элементов обеспе¬чения пограничной безопасности страны, превращения Федеральной пограничной службы в основной инстру¬мент пограничной политики Российской Федерации.
Указом Президента России от 11 марта 2003 г. с 1 июля того же года ФПС России была упразднена, ее силы и средства переданы Федеральной службе безопасности Российской Федерации.
Федеральная пограничная служба России функционировала с 1993 по 2003 год – в масштабах многовековой истории российского государства срок небольшой. Но за этот период был накоплен уникальный опыт пограничной деятельности государства, служебно-боевой деятельности его пограничных войск и пограничных органов. Именно в этот период, в тяжелейших условиях распада прежнего и начала строительства нового государственного устройства в стране был заложен надежный фундамент действенной пограничной политики новой России, фундамент поступательного выверенного и уверенного строительства пограничных органов, организации их эффективной служебной деятельности в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации в пограничной сфере.
Не субъективные причины, а объективные обстоя¬тельства в свое время выдвинули Федеральную пограничную службу России на роль координатора деятельности федеральных органов испол¬нительной власти и органов исполнительной власти субъектов Россий¬ской Федерации в области выработки и реализации пограничной политики России. И она с этой задачей справилась.
В эти дни с особой признательностью поздравляю ветеранов Федеральной пограничной службы Российской Федерации с 30-летием со дня образования ФПС России. Нам всем вместе удалось сохранить лучшие традиции пограничных войск и в то же время возвести пограничную службу в ранг особого самостоятельного направления деятельности государства. Именно тогда закладывались основы новых видов деятельности по охране государственной границы Российской Федерации, создавалась структура войск и органов. Уверен, что сейчас, когда перед нынешним поколением защитников границы встали новые серьезные вызовы, наш опыт будет востребован, а пограничники и впредь будут с честью выполнять воинский долг по охране и защите рубежей России.
Вице-президент Клуба военачальников Российской Федерации,
первый директор ФПС России
генерал армии А.И. Николаев
Автор
Тема: ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПОГРАНИЧНАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ, (Прочитано 104 раз)